Tại Trung Quốc, sự chênh lệch phát triển kinh tế giữa các vùng KT-XH do sự khác biệt về lợi thế địa lý, điều kiện tự nhiên và chính sách vĩ mô. Với một diện tích quốc gia rộng lớn, Chính phủ Trung Quốc đã xây dựng và thực hiện chiến lược phát triển theo vùng từ những năm 1950. Chiến lược phát triển vùng của Trung Quốc được chia ra làm ba giai đoạn: Phát triển cân bằng giai đoạn 1949-78; Phát triển không cân bằng giai đoạn 1978-giữa những năm 1990 và Phát triển vùng hợp tác từ cuối những năm 1990. Trong giai đoạn kinh tế kế hoạch, sự phát triển các ngành như năng lượng, nguyên liệu thô và ngành công nghiệp nặng được ưu tiên và việc phát triển các vùng không gian chủ yếu phụ thuộc vào sự sẵn có của tài nguyên thiên nhiên. Cho đến những năm 1980, Trung Quốc chia lãnh thổ thành bốn vùng gồm các tỉnh ven biển, các tỉnh trung tâm, các tỉnh phía tây và các tỉnh phía đông bắc.
Kết quả là sự tập trung đầu tư dẫn đến sự chênh lệch quá lớn về tăng trưởng giữa các vùng. Đầu tư sâu rộng và tăng trưởng kinh tế nhanh chóng ở Trung Quốc đi cùng với sự chênh lệch thu nhập ngày càng lớn giữa các vùng ven biển và nội địa. Sự tập trung đầu tư thúc đẩy đáng kể tăng trưởng kinh tế ở vùng ven biển nhưng không phải ở vùng nội địa; đầu tư thấp tại các tỉnh nội địa làm trầm trọng thêm sự chênh lệch giữa các khu vực Trung Quốc. Chính sách ưu đãi của chính phủ và sự tập trung của thương mại và FDI vào các khu vực ven biển đã thúc đẩy tăng trưởng kinh tế đáng kể tại vùng này nhưng để lại phần lớn những vùng nội địa nghèo phía sau. Sự phân đôi về kinh tế giữa phía bờ biển và khu vực bên trong cũng như chênh lệch thu nhập khu vực ngày càng lớn đã đặt ra những thách thức nghiêm trọng cho sự phát triển bền vững của Trung Quốc.
Nhận thức được vấn đề này, Trung Quốc đã thực hiện chương trình tập trung cho bốn vùng lãnh thổ chính với mục tiêu tận dụng tối đa lợi thế về tài nguyên thiên nhiên, phát huy các lợi thế và tiềm năng cũng như tăng cường sự kết nối phối hợp trong nội vùng và sự phân công lao động trong nội vùng. Chính sách phối hợp phát triển của Trung Quốc cũng bao gồm các chính sách quan trọng nhằm nâng tầm phát triển cho khu vực trung tâm của Trung Quốc, đặc biệt từ năm 2004 với các hỗ trợ riêng biệt để xây dựng hệ thống giao thông kết nối và nền tảng về năng lượng và nguyên nhiên liệu chiến lược, mở rộng thị trường tại vùng trung tâm cũng như tăng cường năng lực cạnh tranh của ngành chế biến, chế tạo và công nghệ cao. Theo đó, từ năm 2006 trở lại đây, tốc độ tăng trưởng GDP của các địa phương tại các vùng phía tây, trung tâm và đông bắc đã vượt qua các tỉnh vùng phía đông mặc dù sự khác biệt về GDP bình quân đầu người vẫn tiếp tục diễn ra nhưng những nỗ lực về sự cân bằng lại tăng trưởng giữa các vùng đã đem lại kết quả tích cực.
Tại Nhật Bản, chính sách phát triển vùng được thực hiện song song với các chính sách quốc gia về công nghiệp và công nghệ và định hướng vùng theo ngành. Giai đoạn phát triển của Nhật Bản được chia làm 4 giai đoạn: (1) Giai đoạn bắt kịp tăng trưởng sau chiến tranh thế giới thứ 2 đến những năm 1960; (2) Phát triển cân bằng các vùng giai đoạn những năm 1960 đến những năm 1970; (3) Giai đoạn phát triển công nghệ từ đầu những năm 1980 đến cuối những năm 1990 và (4) Phát triển các cụm địa phương và chính sách đổi mới khu vực dựa trên khoa học từ năm 1995 đến nay. Nhật Bản đến nay được chia làm 47 quận và căn cứ trên vị trí địa lý và lịch sử được chia thành 8 vùng. Nhật Bản cũng không có đơn vị quản lý hành chính theo vùng và việc thực hiện các chính sách vùng chủ yếu là do các chính quyền địa phương thực hiện. Vào những năm 1980, sự phát triển kinh tế tại địa phương được thúc đẩy bởi chương trình công nghệ (Technopolis Programme). Các chính sách phát triển của Nhật Bản lúc này đều đặt trên nền tảng là công nghệ và đây cũng là nền tảng cho các chính sách thúc đẩy tăng trưởng tại các vùng.
Tuy vậy, đến đầu năm 1990, sau giai đoạn bùng nổ về kinh tế, Nhật Bản phải đối mặt với các hạn chế về cấu trúc trong hệ thống đổi mới sáng tạo của mình. Nhiều doanh nghiệp Nhật Bản lớn phải di chuyển ra nước ngoài và các doanh nghiệp vừa và nhỏ trong nước bị cắt giảm ra khỏi chuỗi giá trị. Cạnh tranh toàn cầu đã tạo ra áp lực buộc hệ thống đổi mới sáng tạo của Nhật Bản phải trở nên hiệu quả hơn. Từ năm 1999, chương trình công nghệ được thay thế bằng một đạo luật mới nhằm thúc đẩy sự hình thành các doanh nghiệp mới, trao nhiều quyền hạn và trách nhiệm hơn cho chính quyền địa phương. Mô hình tăng trưởng mới gọi là “nền tảng địa phương (local platform)” được tạo ra nhằm hướng đến các nhu cầu mới, chuyển đổi từ mô hình tăng trưởng ngoại sinh sang mô hình tăng trưởng nội sinh. Chính phủ xây dựng Kế hoạch khoa học và công nghệ cơ bản thực hiện 5 năm một lần bắt đầu từ năm 1995. Các kế hoạch khoa học và công nghệ này được thực hiện với mục tiêu thúc đẩy khoa học và công nghệ trên mỗi vùng theo địa lý và các ý tưởng hình thành cụm nhằm hướng đến tăng khả năng cạnh tranh ngành. Nhật Bản xây dựng các Chiến lược thúc đẩy hình thành các cụm lớn từ năm 2001 cho từng nhóm địa phương. Các địa phương được lựa chọn dựa trên các vấn đề riêng có của địa phương và cơ sở về cạnh tranh. Kế hoạch cụm theo vùng được xây dựng dựa trên khái niệm về mô hình cụm ngành của M. Porter (1990, 1998). Đồng thời với đó là sự liên kết giữa các ngành công nghiệp khác nhau cũng dần được phát triển tại một số vùng. Tuy vậy, việc thiếu một bộ phận hành chính quản lý chính thức ở cấp độ vùng trong việc đưa ra các chính sách nghiên cứu và đầu tư một phần cản trở sự phát triển và đổi mới theo vùng và sự liên kết hiệu quả giữa trường đại học và ngành sản xuất.
Tại các nước EU, các chính sách phát triển vùng được thực hiện nhằm mục tiêu kéo gần khoảng cách giữa các khu vực phát triển và khu vực tụt hậu với sự điều phối của chính quyền địa khu vực. Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (2009) xem xét sự phát triển của khu vực EU dựa trên 4 cách tiếp cận tiềm năng trong phát triển vùng. Cách tiếp cận thứ nhất là cách tiếp cận từ trên xuống, nhấn mạnh sự can thiệp của Chính phủ trung ương, theo đó, sự phát triển khu vực được dẫn dắt tốt nhất bởi một chính quyền trung ương mạnh mẽ theo các chính sách can thiệp để hỗ trợ các khu vực nghèo theo kịp các khu vực giàu có; Chính phủ trung ương tích cực phân phối lại các nguồn lực từ những người giàu hơn đến các khu vực nghèo hơn bằng cách sử dụng các công cụ chính sách khác nhau như ưu đãi thuế, trợ cấp, chuyển nhượng, đầu tư với điều kiện là chính quyền địa phương yếu kém. Cách tiếp cận thứ hai vẫn là cách tiếp cận gia trưởng từ trên xuống nhưng theo hướng tạo điều kiện cho thị trường tự do, chính quyền trung ương vẫn đóng vai trò chính như trong cách tiếp cận thứ nhất, tuy nhiên, vai trò của chính quyền trung ương bị giới hạn trong việc tạo và duy trì các điều kiện thị trường tự do. Chính phủ loại bỏ các rào cản đối với thương mại và di cư, và tạo ra một sân chơi bình đẳng giữa các khu vực khác nhau, giả thuyết rằng quá trình hội tụ tự nhiên sẽ dẫn đến các khu vực nghèo hơn bắt kịp với những người giàu hơn. Cách tiếp cận thứ ba là cách tiếp cận từ dưới lên nhấn mạnh vai trò can thiệp của chính quyền khu vực, chính các chính phủ khu vực chứ không phải các chính phủ trung ương đi đầu trong phát triển khu vực. Chính quyền khu vực thực hiện các chính sách can thiệp để khuyến khích phát triển kinh tế trong khu vực của họ, có thể bao gồm giảm thuế, trợ cấp, bảo vệ các doanh nghiệp địa phương. Vai trò của chính quyền trung ương bị giới hạn hoặc không phân phối lại hoặc để phân phối lại các nguồn lực dựa trên quy tắc, Chính phủ trung ương cũng có thể cung cấp chuyên môn về thể chế, hành chính hoặc chính sách hoặc tạo điều kiện chia sẻ chuyên môn đó giữa các khu vực. Cách tiếp cận thứ tư là cách tiếp cận từ dưới lên nhưng tạo điều kiện cho thị trường tự do, giống với cách tiếp cận thứ ba là chính quyền khu vực sẽ giữ vai trò chủ đạo trong khi chính quyền trung ương bị hạn chế. Tuy vậy, chính quyền khu vực không can thiệp trực tiếp mà chỉ là tạo điều kiện cho thị trường phát triển, xây dựng luật lệ và bảo vệ quyền tài sản cũng như tạo sân chơi chung. Thực tế cho thấy rằng việc loại bỏ các cản trở thị trường tạo ra tác động lớn hơn để vùng nghèo bắt kịp trình độ phát triển chung chứ không phải nhờ phân bổ lại các nguồn hỗ trợ. Theo đó, nghiên cứu chỉ ra rằng mô hình tăng trưởng theo cách tiếp cận thứ tư, từ dưới lên theo định hướng thị trường phù hợp hơn với phát triển vùng. Do đó, gợi ý rằng cần tập trung nhiều hơn vào hạn chế thị trường theo vùng thay vì cố gắng giải quyết vấn đề bằng cách đầu tư nhiều hơn. Nghiên cứu chỉ ra bằng chứng để củng cố cho cách tiếp cận thứ tư là tạo điều kiện cho thị trường tự do và một chính quyền địa phương mạnh.
Canada là điển hình của mô hình thất bại trong giai đoạn đầu thực hiện chính sách phát triển vùng do thiếu hụt sự tham gia của chính quyền địa phương. Vào cuối những năm 1950, nền kinh tế Canada bước vào giai đoạn không gian mới khi các thành phố nổi lên như là động lực của tăng trưởng quốc gia, trong khi các khu vực nông thôn và khu vực phụ thuộc vào tài nguyên bị tụt lại phía sau. Xu hướng cho vùng nội địa đi sai hướng khi thất nghiệp cao, giáo dục và tỷ lệ biết chữ thấp, thiếu nhà ở, cơ sở hạ tầng lỗi thời và hạn chế áp dụng công nghệ mới. Kết quả là người dân di cư ra khỏi vùng họ đã ở và đòi hỏi các nhà chính trị cần phục hồi tăng trưởng của các vùng này. Trong những năm 1960, chính phủ liên bang đã hành động một cách đơn phương, can thiệp trực tiếp vào các khu vực nông thôn được chỉ định để hỗ trợ dựa trên các tiêu chí khác nhau, trong khi đó tại các trung tâm đô thị được xác định là cực phát triển của khu vực lại bị trì hoãn. Chính sách ban đầu cho phát triển vùng là theo hướng từ trên xuống và tập trung. Tuy nhiên, rõ ràng là chính phủ liên bang phải đối mặt với những hạn chế lớn trong việc tự mình hành động từ trên xuống, điều nổi bật nhất liên quan đến quyền tài phán chung với các chính quyền địa phương về các khía cạnh quan trọng của khu vực phát triển. Nếu không có sự tham gia của các chính quyền địa phương, các can thiệp của liên bang không thể tích hợp hiệu quả hỗ trợ cho các thành phần kinh tế, doanh nghiệp hoặc nhà sản xuất nông nghiệp với quy hoạch sử dụng đất và cơ sở hạ tầng quan trọng, cũng như các nhà đối thoại trực tiếp trong khu vực như chính quyền địa phương và các cơ quan phát triển.
Chính sách phát triển khu vực ban đầu của nước này bị đánh giá gay gắt về sự vụng về của chính quyền trung ương và thất bại trong việc thu hẹp chênh lệch khu vực. Chính sách sau đó thay đổi, mục tiêu cơ bản chuyển hướng. Theo đó, mục tiêu phát triển khu vực không còn đơn thuần là xóa bỏ khoảng cách chênh lệch giữa khu vực phát triển và khu vực tụt hậu mà là xem xét đến những thách thức mà các khu vực này đang phải đối mặt để tìm ra tiềm năng của họ chứ không phải bằng cách tập trung vào nhu cầu và mong muốn phát triển. Theo đó, nước này đã thực hiện các chương trình phát triển ngành và tạo việc làm tại các khu vực nông thôn khó khăn và các thành thị. Mục tiêu của chính sách lúc này đã chuyển từ việc chỉ theo đuổi các vấn đề gặp phải sang việc xây dựng cơ sở hạ tầng và giải quyết các khoảng cách thị trường thông qua phân cấp. Tuy vậy, vấn đề phân cấp lại dẫn đến sự thiếu hụt về hợp tác giữa các vùng. Chính quyền liên bang đã xây dựng hệ thống quản trị khu vực được phân cấp và nới lỏng chính sách với một chính quyền địa phương linh hoạt, đồng thời xây dựng chính sách thích ứng theo lãnh thổ và chủ nghĩa khu vực dựa vào cộng đồng. Đây là những cách tiếp cận thành công trong phát triển vùng của nước này.
Phân bố nguồn lực và khai thác lợi thế cạnh tranh hợp lý sẽ là nền tảng cho phát triển bền vững mỗi vùng KT-XH và cho cả nước. Sự tồn tại của vùng có thể do yêu cầu phát triển của mỗi quốc gia và là cơ sở hoạch định chiến lược, các kế hoạch phát triển theo lãnh thổ. Về mặt lý thuyết, việc phân chia vùng thường được thực hiện với mục đích tận dụng các lợi thế so sánh giữa các đơn vị kinh tế nhỏ hơn để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và hỗ trợ phát triển. Việc chia vùng có thể tạo điều kiện liên kết giữa các đơn vị hành chính nhỏ hơn trong việc giải quyết các vấn đề về biến động dân số, sử dụng hiệu quả hơn nguồn lực tài chính cho cơ sở hạ tầng, hình thành các mục tiêu phát triển mang tính tổng thể dựa trên các mối quan hệ tương tác và phụ thuộc lẫn nhau và những mục tiêu chỉ có thể giải quyết được triệt để khi có sự liên kết giữa các địa phương như các vấn đề môi trường, năng lượng. Chính sách phát triển vùng nhằm mục tiêu đẩy nhanh sự phát triển của các vùng/địa phương yếu thế, thu hẹp khoảng cách chênh lệch phát triển giữa các vùng, đảm bảo sự đồng đều về điều kiện sống của mọi người dân giữa các khu vực trong cùng một quốc gia, hướng đến sự phát triển bền vững một cách tổng thể. Việc phân chia vùng cũng nhằm phát triển KT-XH dựa trên lợi thế so sánh và lợi thế cạnh tranh của từng vùng, tận dụng được lợi thế so sánh của từng địa phương nhằm nâng cao tính hiệu quả sử dụng nguồn lực và cuối cùng là đạt được kết quả phát triển kinh tế xã hội một cách đồng đều và bền vững.
Nhiều nghiên cứu trên thế giới đã chỉ ra rằng tăng trưởng và phát triển không thể xuất hiện đồng đều tại mọi nơi trong khi nguồn lực còn gặp nhiều hạn chế, theo đó, trước hết, cần đầu tư tại một số điểm có lợi thế phát triển hơn sau đó là lan tỏa ra những điểm khác (Jacques, 1966). Như vậy, vấn đề quy hoạch vùng cần dựa trên các phân tích về lợi thế phát triển, năng lực thương mại và các lợi thế so sánh của từng vùng. Từ đó, hình thành nên các cực tăng trưởng phù hợp. Các yếu tố lợi thế được phát huy nhờ hệ thống doanh nghiệp. Tính phụ thuộc lẫn nhau của các ngành trong sản xuất và thương mại sẽ thúc đẩy liên kết vùng phát triển. Trên thực tế, các quốc gia khác nhau có chính sách về phát triển vùng khác nhau và thực trạng phát triển vùng cũng khác biệt.
Phát triển vùng cần dựa trên lợi thế và có sự tham gia quản lý của chính quyền địa phương. Để đạt được mục tiêu này, trước hết, cần phát huy các lợi thế về nguồn lực theo từng vùng địa lý. Tại Trung Quốc, chính sách phát triển vùng trước hết tập trung vào lợi thế của các tỉnh phía Đông giáp biển, thuận lợi cho hoạt động thương mại của Trung Quốc và quốc tế, sau đó dần chuyển sự lan tỏa vào vùng trung tâm và hướng tây. Hệ thống giao thông kết nối và các nền tảng về năng lượng được xây dựng như là phương tiện lan tỏa đầu tư và tăng trưởng sang các vùng kém phát triển hơn. Tại Nhật Bản, vấn đề đặt ra là sự phù hợp của những ngành công nghiệp ưu tiên đối với các đối tượng là doanh nghiệp tại từng địa phương. Chính sách hình thành các cụm ngành theo địa phương được xây dựng theo cách tiếp cận từ hoạt động kinh doanh, từ đó Chính quyền địa phương đóng vai trò kết nối, thu hút các doanh nghiệp nghiên cứu và triển khai cũng như khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư mạo hiểm hỗ trợ cho các hoạt động của các doanh nghiệp lớn, thúc đẩy kết nối giữa doanh nghiệp và các trường đại học, nhấn mạnh đến yếu tố nguồn nhân lực và kỹ năng được đào tạo theo đặc trưng tại từng vùng. Các thành phố lớn hỗ trợ các nghiên cứu cho toàn vùng như liên kết thị trường giữa quốc tế và các vùng/địa phương. Kinh nghiệm của các nước EU cho thấy vai trò quan trọng của chính quyền địa phương tham gia vào hoạch định các chính sách phát triển vùng. Các chính sách cần hướng đến giải quyết các hạn chế của thị trường tại các vùng thay vì tập trung giải quyết vấn đề bằng cách phân bổ nguồn lực từ trung ương. Một chính quyền địa phương linh hoạt, chính sách thích ứng theo lãnh thổ và sự hợp tác là căn cứ để thành công tại Canada./.
Trích nguồn:NCIF
Cập nhật lúc: 03/12/2020 09:42:00 AM
Tác giả: Ban Dự báo kinh tế vĩ mô